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昆明，云南的省會。這座具有1200多年悠久歷史的文化名城，留給人們更多的是四季如春的春城印象。在全面深化公共資源交易領域的改革中，這座西南邊陲的美麗城市站在了改革的潮頭，同深圳比肩成為第一批全國電子化招標投標試點城市。中央黨校政法部“權力公開透明運行”調研組對昆明市公共資源交易領域中的改革進行了調研，較全面地掌握了昆明市在這一領域改革中的一些做法。
公共資源，是指國家機關、事業單位、履行行政職能的社會團體和其他組織，依據國家法律法規，利用國有資源、政府投資，或憑借國家賦予的壟斷職能、政府信譽，擁有、控制或掌握的公益性、壟斷性、專有性的資源，一般而言主要包括社會資源、自然資源和行政資源，其特點是國有、公共、公益、公用。上個世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和逐漸完善，對公共資源進行市場化配置，發揮市場在公共資源配置中的基礎性作用和決定性作用，成為完善市場經濟體制、推進政府全面改革的重要內容，也已經成為社會各界的共識，這是因為通過市場手段配置公共資源可以更好地向社會提供公共產品和公共服務，維護公共利益，有利于統一、規范的現代市場體系的建立，有利于建立一個公開、公正、透明的政府。
據初步匡算，2014年我國通過各類交易市場實現的公共資源交易量超過了10萬億。如此巨大的交易量，稍有不慎，就可能造成國有資產流失、貪腐行為的發生、政務生態環境惡化。早在2012年10月，中央紀委向十八大所作報告中，就將公共資源交易管理體制改革作為深化改革的重點領域和關鍵環節之一，作為源頭防治腐敗的一項根本舉措。但事實上近些年來，在公共資源交易領域存在的問題更牽動了各方敏感的神經，例如：市場與政府邊界不清，越位、缺位現象突出；市場細碎化，增加了交易成本和行政監督成本；同體監督、管辦不分，影響了交易的公平、公正；權力插手干預，導致腐敗易發多發；“九龍治水”、各自為陣、不作為、亂作為，降低了行政效能，削弱了政府的公信力；潛規則盛行、市場生態惡化，市場誠信缺失。在一些項目交易中，招假標、假招標，損害國家利益的圍標串標、非法轉包、分包的亂象時有發生，量身定做、規則不統一，惡性競爭情況嚴重，傳統紙質交易方式違反市場公開、公平、公正原則的“逆淘汰”現象見怪不怪。為了解決上述問題，云南省昆明市從交易平臺整合、體制機制改革、交易方式革新等方面入手，出臺了一系列改革措施，取得顯著成效，具有樣本意義。
市場體系與監管體制的改革
昆明市在政府投資工程建設項目的招投標、政府采購、土地使用權礦業權的交易、國有資產的處置四大類的市場交易中，每年涉及公共資源市場配置的項目大約7000個，交易總額近1000億元，一段時間內這一領域中的通病問題不同程度地存在。針對這些問題，2010年昆明市開啟了公共資源交易領域的改革探索。從市場體系和監管體制上祭出了一整套組合拳，重構昆明公共資源交易市場體系、監管體制、制度創新、電子化交易新格局。
統一交易市場、理順監管體制。隨著市場經濟體制的建立逐步完善，我國的公共資源交易市場經歷了一個由分散到集中、由有形到無形的轉變，大體經歷了三個階段。
第一階段是以政府行業主管部門為主建立的以“條條”為主集管理、服務、監督一體的有形交易市場。比較明顯的有六種有形的交易市場形態。一是以住建部門為主建立的工程建設招標投標中心；二是以財政部門為主的政府采購中心；三是以國有資產管理部門為主的產權交易中心；四是以國土管理部門為主的土地使用權礦業權交易中心；五是以衛生管理部門為主的藥品及設備器械采購中心；六是以招標代理等社會中介機構建立的交易平臺場所。
第二階段是由分散走向整合，實行集中交易、統一監管。昆明市結合實際，2010年提出了決策、執行、服務、監督和“管辦分離”的原則，整合了分散的交易場所，集中進入中心交易，構建了公共資源交易的市場體系。按行政管理和市場規律，昆明祭出了“第一拳”，構建“一委一辦一中心”的管理體制，組建成立了昆明市招標投標監督管理委員會，并下設招標投標監督管理辦公室，作為招投標市場的專門監督機構，對全市招投標活動進行綜合協調和監督管理，解決了“多頭管理、九龍治水”的體制亂象，實現了責任權力對稱匹配，并在4個月內將市屬范圍內以政府性投資項目為主的房屋和市政工程、交通工程、水務工程、政府采購集中進入昆明市建設工程交易中心交易，形成統一的交易市場。
2011年，昆明市又一次對公共資源交易監管體制機制進行大膽改革，將原招標投標監督管理機構撤銷，成立了“昆明市公共資源交易監督管理委員會及昆明市公共資源交易監督管理委員會辦公室”。從“昆明招監辦”到“昆明公管辦”的變化，前者是對昆明市招投標活動進行協調、監督管理，進一步規范了招投標活動和招投標市場秩序；但后者卻賦予了對全市公共資源交易監管的更多權限，力度更大，影響更深。同時，在原市工程建設交易中心的基礎上整合了工程建設、政府采購、土地使用權礦業權出讓、國有資產處置等分散的交易市場，成立了昆明市公共資源交易中心，實現了全市市縣兩級所有公共資源交易活動統一進場交易、統一信息發布、統一規范流程、統一服務標準、統一監督管理的工作機制。
昆明市公共資源交易監管辦及交易中心的設立，實現了公共資源交易市場不與行政主管部門、行業監管部門和公共資源交易管理專門機構存在任何隸屬關系，厘清了行業行政主管部門、市公管辦、市交易中心、市紀檢監察部門的工作界面，形成行業主管部門履行交易前的各項行政許可、市交易中心履行交易活動的服務職能、市公管辦履行公共資源交易的綜合協調和監督工作、市監察局履行行政監察職責的既相互制約又相互協調的全閉合管理和監督運行機制。至此，昆明市公共資源交易形成了“一委一辦一中心”的監督管理體制，其意義在于清晰構建了“政府主導、管辦分離、集中交易、規范運行、部門監管、行政監察”的“權力運行圖”。
建立制度體系，凈化市場環境。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”而要防止濫用權力，就必須將權力關進制度的“籠子”。近年來，昆明在公共資源交易過程中，始終堅持決策、執行、服務、監督分離的原則，用制度管人、管事，有效隔離各參與相關主體之間的聯系，避免結成非法利益鏈條，從根本上切斷各交易主體的非法利益聯系。在制度體系建設方面，先后制定出臺了《昆明市公共資源交易監督管理辦法》《昆明市公共資源電子化交易管理辦法》《昆明市招標代理機構管理辦法》《昆明市評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》《昆明市公共資源交易當事人不良行為管理辦法（試行）》等十多個公共資源交易和監督管理的規章制度，構筑起昆明市公共資源交易和監督管理制度體系，使昆明市公共資源交易和監督管理做到了依制度管理、按制度監督，有效地避免了交易活動過程中的無序化和隨意性，堵住了不作為、亂作為的漏洞，遏制了權力插手干預項目交易的現象。
在制度體系建設的同時，加大公共資源交易信息公開力度，實現對工程建設、政府采購、土地使用權礦業權出讓等各類公共資源交易信息公開的全覆蓋，在市場準入制度上不設門檻，全面放開，鼓勵市場主體積極參與、充分競爭。
同時，公開投訴舉報電話、郵箱，暢通投訴舉報途徑，主動接受新聞媒體和社會監督。嚴查交易和履約過程中的違法違規、不誠信等行為，截至目前，共受理各類投訴、舉報、糾紛500余件，對違規違法、不誠信的259家企業記入不良行為記錄，予以公開，禁止這些企業12至36個月參與昆明市國有投資項目的投標活動，并對這些違規違法企業的投標保證金和廉政保證金4000余萬元不予退還，上繳市國庫，增加了違規違法和不誠信企業的經濟和道德成本，有效震懾了違法違規行為人，對參與公共資源交易各方主體起到了較好的警示教育，凈化了昆明市公共資源交易的市場環境。
應用電子化交易邁入“互聯網+”時代
隨著計算機技術和網絡技術的發展和應用，公共資源交易市場發展到第三階段，即電子化交易階段。2012年底，經昆明市政府批準，昆明市公共資源交易監管辦牽頭，在全國開創了應用PPP模式建設公共資源電子化交易平臺先例，通過招標選擇了社會資本合作者——北京筑龍信息技術有限責任公司。該公司擁有較強的資金投入、系統研發、運營維護實力，在昆明組建了獨立的項目運營公司，全面負責系統的軟件研發、硬件投入和后續的運營服務。政府和社會資本合作的責權分擔方式為昆明市公管辦負責政策法規和交易需求、交易流程等制度設計，做好相關部門的協調配合，提出交易的需要，并負責系統建設、運營、服務和收費的監管。筑龍公司負責建設的投資，并根據交易的法規制度和交易流程開發系統軟件，提供系統所需的硬件和相關使用者的培訓服務，對系統進行運營維護及升級改造。社會資本的回報則是政府給予五年的特許經營權，使用者支付平臺使用費。在此期間，收費機制進入政府物價及公管辦監管視野，對收費和服務進行監管，實現物有所值，避免形成價格壟斷。
在公共資源電子化交易中，昆明市建立起公共服務平臺、交易平臺、行政監督平臺，順暢地搭上了“互聯網、大數據、云計算”的快車，形成了“互聯網+公共資源交易+政府有效監管的公共資源交易和監管新模式。昆明市公共資源交易的整個電子化系統通過此架構，實現了分類清晰、功能互補、互聯互通的目的。2013年11月，該系統試運行，2014年3月正式上線運行。目前昆明市公共資源電子化交易涉及昆明一市八縣，涵蓋以下六大類：一是各級政府投資的各類工程的招投標，包括市政、房建、公路、水利等工程建設項目；二是國有及國有控股企業的各類建設和貨物服務的采購；三是行政轄區內各級政府的貨物和服務采購項目；四是行政轄區內各級政府的土地使用權和礦業權交易；五是農村集體資產（資源）的處置；六是市、縣（區）政府采用“PPP”機制，引入社會資本參與能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域實施特許經營的項目。整個交易流程從項目立項審批到進入交易、成交、履約，均可通過平臺實現。到目前為止，昆明市公共資源交易實現了全區域、全項目、全流程電子化。
按照國務院《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》要求，平臺整合時限為2016年6月底前，昆明市在2010年7月已整合完成，提前了6年；全面實現電子化交易時限為2017年6月底前，昆明市在2013年11月已實現，提前了4年。昆明市在公共資源交易領域中的工作走在了全國全省的前列，得到了國家部委和省、市的肯定和好評。2012年6月，中央紀委、國家監察部在江西南昌召開全國公共資源交易市場體系建設現場推進會，昆明市在會上作了交流。2014年8月，國家發改委批準昆明市作為全國電子招標投標創新試點城市。今年8月，國家發改委、工信部、國資委、住建部、交運部、商務部等六部委聯發的《關于扎實開展國家電子招標投標試點工作的通知》，明確在總結深圳、昆明先行先試經驗的基礎上，將試點擴大到其他部門和地區。目前，昆明市成功實現與中國國家電子招投標公共服務平臺和深圳等其他交易平臺的數據交換和共享，與新華社云南分社簽訂了信息互聯協議，信息孤島現象正逐步消除。
深化改革還在路上
黨的十八屆三中全會明確指出：正確處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。圍繞著市場在資源配置中的決定性作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位的問題，昆明市再啟公共資源交易市場和監管體制的深化改革。2014年，昆明市委全面深化改革領導小組把推進公共資源交易市場建設深化公共資源交易管理體制改革納入昆明市全面深化改革的內容。昆明市委、市政府審議通過了《昆明市推進公共資源交易市場建設深化公共資源交易管理體制改革實施意見》，要求按照簡政放權、依法監管、公正透明、責權一致、社會共治的原則，建立統一 開放、競爭有序、高效透明、誠實守信的公共資源交易市場體系和責權明確、公平公正、監督有力、高效廉潔的監管體制，確保昆明的公共資源交易市場建設和監督管理體制改革在業內具有示范引領作用。
深化改革的主要內容包括：整合各類公共資源，建立規范的公共資源交易市場；公共資源交易的內容和方式；優化公共資源交易監督管理體制，強化市場行為監管；放寬市場準入，大力減少行政審批事項；提升公共資源電子化交易系統，以科技創新促進政府職能轉變；加大交易信息公開力度，實現公共資源交易活動陽光運行；簡化交易流程，提高交易效率；加大制度創新力度，構建高效廉潔的公共資源交易管理機制；加快公共資源交易誠信體系建設，促進交易各方主體誠實守信、廉潔自律；改進交易市場監管執法，保證對交易市場的監督到位等。這一系列的改革已在昆明市有序、穩步地推廣，改革的“紅利”正在得到釋放。
幾點思考
劃清政府與市場的邊界，處理好政府與市場的關系，確保政府的公正和市場的公平，促進有為政府與有序市場的良性互動。市場經濟體制在我國雖然有20多年的實踐，但仍不成熟、仍不完善，在公共資源交易領域表現得更為突出。政府這只“看得見的手”經常摸一摸市場經濟的手，從而使得公共資源領域的交易活動政府“越”位過多。昆明市在推進公共資源交易領域改革時，始終重視發揮政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”的作用，妥善處理好行政配置與市場化配置公共資源的關系，減少行政權力對微觀經濟運行的干預。
及時促進有形市場向無形市場的有序“轉場”。公共資源交易的有形市場建立在物理空間之上，經歷了一個由分散到集中的過程。集中統一的交易市場是基于公共資源管理的交易環節，將公共資源交易的操作環節從行業主管部門中剝離出來，將各個部門、各個行業中公共資源交易環節的“交集”和“最大公約數”整體性地切割出來，形成“扁平化”的集中交易的統一市場。昆明市較早地推出了全流程電子化交易平臺，這種基于網絡空間不受時空限制的交易方式，是這一領域改革的正確方向。
處理好技術與制度的關系。無形市場的建立和完善離不開高度發達的信息技術，但技術本身不能解決制度的問題，制度的問題只能通過制度改革來解決。當公共資源交易由有形市場“平滑過渡”到無形市場之后，有效的政府改革和制度創新必須隨之跟進。昆明市在啟動電子化交易過程中就充分運用大數據先進理念、技術和資源，加強對市場主體的服務和監管，著力實現制度與技術的深度融合，促進了公共資源交易市場的不斷成熟。
完善法規制度體系，做到于法有據，同時加強信用管理，健全守信激勵和失信懲戒機制。法制和信用是一個地方經濟社會發展的“雙引擎”。從公共資源交易市場的建設來說，完善的法規制度是市場健康發展的保障，健全的誠信體系是維護市場秩序的基石，統一規范的市場是法規制度和誠信體系發揮作用的重要平臺。昆明市在不斷完善公共資源交易市場過程中，運用大數據推動社會信用體系建設，及時采集違法失信數據、投訴舉報數據，公布信用信息，將那些圍標串標破壞市場規則的不誠信企業納入“黑名單”并予以公開，構建了公平誠信的市場環境。
要有黨委政府的堅強領導，要有一支熱愛和忠誠于這項事業、想干事、能干事、干成事的管理團隊和服務團隊。作為這場改革的探索者、實踐者，昆明市公管辦只有9名工作人員，但在這5年的改革歷程中，勇于開拓、敢于擔當，注重實踐探索和制度建設，注重政府治理能力的提高；作為這場改革的技術支持者，筑龍公司勇于創新、敢于堅守，注重技術的細節，注重服務的品質。昆明市的實踐證明，正是因為有了昆明市委、市政府的正確領導，公管辦的責任和執著，筑龍公司的技術和專業，才成就公共資源交易領域改革的“昆明樣本”。我們認為，在深化改革過程中，對這兩支團隊在政治上要信任，工作上要支持，應更好地調動和發揮他們的積極性和創造性。
堅持尊重基層創新實踐和加強頂層設計相結合。基層創新實踐是頂層設計的來源和基礎，加強頂層設計能夠更好地指導和推動基層創新實踐。昆明市的實踐為公共資源交易領域改革的轉型升級積累了經驗，但能否在更大范圍內得以推廣，則需要國家頂層設計的確認。昆明市公共資源交易領域改革的實踐正是基層創新和頂層設計良性互動的最好體現。
(課題組組長：肖立輝，中央黨校政法部教授；執筆人：肖立輝 張勇 曾輝 張嘉俊)
