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　　近兩個月，因中紀委和審計署的通報，國企采購問題再次成為輿論焦點。

　　與中央巡視不同，每年年中，審計署都會集中發布審計公告，指出過去一年央企在運營過程中的問題。自2010年審計署首次單獨公告央企財務收支審計結果以來，采購招標領域的違規問題成為每年通報的重點。

　　為什么國企采購招標問題成為去不掉的“頑疾”？國企采購如何從制度設計上進行變革，在管理方法和手段上進行創新，確保國企物資采購的公平、規范、透明，堵住國有資產流失的漏洞？對此，企業觀察報策劃了國企采購系列報道，探討國企采購管理的難題、采購制度的變革以及未來發展方向。

　　國企采購“頑疾”出現在何處？

　　梳理此次巡視反饋和審計報告可見，國企采購招標領域問題可謂層出不窮。如，有的企業對工程招投標、項目分包、勞務外包、物資采購、資金收付等重點領域的監督制約機制不健全；有的企業則被指在投資并購、工程招標、物資采購等領域違規違紀問題突出，暗箱操作、貴買賤賣、領導人員直接插手等問題時有發生；還有的企業存在不公開招標或違規操作，出借資質掛靠經營或非法轉包。

　　國企采購專家高志剛表示，對于我國國企采購的現狀，首先還是要肯定成績的。近些年，在國企管理全面提升的過程當中，國企采購招標作為其中一項重要的內容，在規范透明、提高公信力以及強化集中采購方面，也是取得了長足的進步。

　　但是我們也看到了近些年審計署、中紀委，尤其是巡視組也公開披露了一些國企、央企在采購招標當中存在的一些問題。有些也是讓人觸目驚心，同時也暴露了采購招標中的一些薄弱環節。主要可以分為兩大類。例如應招未招，很多大的項目沒有公開招標。即使招標了，也存在著不規范的操作。另外一個頻發的問題就是虛假招標。

　　然而，說到與國外大型國企采購水平相比較的時候，高志剛表示，首先應該跟自己比，跟國內一些民營企業相比。我們的國企采購出現了很多不足。在各種指標上面，都與許多民營企業有很大差距。

　　制度欠缺是病根

　　追究到國企采購問題頻發的原因，我們往往把問題歸咎于采購過程中操作不夠規范，但是這只是表面現象，深層的原因還是在于我國對于國企采購制度的不健全、不完備。人們常常認為原因出現在一線操作上，實際這是遠遠不夠的。

　　高志剛也一再強調，我們要從制度層面尋找原因。“一項真正的好的制度是不容易走樣的、不容易被曲解的。”高志剛說到。從制度規則層面看，許多國有企業都建立了采購招標方面的管理制度，但在國家層面相關制度不健全、缺乏剛性約束等問題，使得在企業采購招標過程中存在“鉆制度規則空子”“透明度和競爭性不強”“變通走樣”等現象。現有制度難以有效指導和規范企業的采購招標行為，在權力這只“真老虎”面前往往變成“紙老虎”。

　　機械工業經濟管理研究院采購研究中心常務副主任呂漢陽告訴記者，在采購招標領域有兩部法律依據：《政府采購法》和《招標投標法》。據呂漢陽介紹，中國的招標采購制度始于工程招標。80年代初，中國先后在公共工程建設、機電設備、科研課題等領域實行了招標采購制度。為規范當時的招標行為，首先制定了《招標投標法》。隨著政府采購制度的全面推行，《政府采購法》應運而生。但《政府采購法》對政府采購的定義是，各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為；適用主體并不包含國有企業，采購更多屬于國企的內部管理問題。

　　“也就是說，國有企業使用公共資金進行招標采購需要依據《招標投標法》，但招投標行為并不受政府采購監管部門的監督。”呂漢陽向記者解釋。

　　高志剛同時也指出，《招標法》和《政府采購法》對于國企采購來講，都缺乏相應的針對性。或者可以理解為，國企采購如今還處于一種“三不管”的狀態。《招標法》只是涵蓋了國有投資的工程，其他的都不太涉及。

　　中央財經大學政府管理學院教授徐煥東認為，由于相關法律的空白，國企使用公共資金采購中的關聯交易普遍存在。一些大型央企有自己的招標公司。因此，集團公司招標、子公司中標的現象時有發生。

　　監管欠缺難辭其咎

　　到目前為止，一些國企監管機構，例如財政部、國資委，沒有一個專門的機構，也沒有一項專門的制度來約束和規范國企采購。這就是如今國企采購的客觀存在，盡管巡視組、審計組頻頻披露國企采購中存在的陰暗面，但在頂層設計中仍然未將國企采購涵蓋其中。

　　在去年出臺的關于國企采購的二十二號綱領性文件當中，也只字未提關于監督國企采購招標的問題。說明在監管層面，我國還是欠缺對國企采購招標規范的意識。

　　而這其中也不乏有許多異樣的聲音，認為各機構不應該“把手伸得太長”。采購招標屬于企業的日常經營管理活動，因此應該讓企業進行自我完善。“這很明顯是對國企采購招標的一種錯誤性認識。”高志剛說到。

　　采購招標確實是屬于企業日常的經營管理活動，靠企業自我的約束，一些國企還是有所探索、有所創造的。但是如果完全靠市場的自然發育是遠遠不夠的。因為中國的國企與歐美的國企是不同的概念，中國的國企并不是完全是一個市場主體，我國的國企很多時候還需要靠政府的行政力量來推動。我國的民營企業完全是一個市場主體，在企業主經營的過程中，一定是想盡一切辦法降低成本，對自身采購進行有效規范，但我國國企卻不盡相同。

　　我國國企并不是一個純粹意義上的市場主體，它是一塊“唐僧肉”。“我國國企缺乏一種內在的動力和因素來進行自我約束與自我規范。這是其中最核心的原因。”高志剛指出。“因此在這個時候，就存在了市場失靈的情況。這個時候，這只‘看不見的手’就會失靈，因此就需要政府這只‘有形的手’來進行干預。說來說去，所有的癥結都在于此。而恰恰這些年，政府并沒有進行干預。只靠其自然生長，因此并未達到預期的效果。”

　　因此，眼下當務之急是要轉變觀念，統一思想，將加強國企采購招標監管、國企采購制度建設納入到國企改革的頂層設計工作中去。

　　然而，一談到規范國企采購，許多人立即提出集中采購，同時也有許多人提出建立電子化平臺，那么怎樣的集中采購才能真正做到杜絕國企采購中出現的問題呢？

　　審慎看待集中采購與電子化平臺

　　中海油采辦部處長周庚認為，一個采辦部門在集團化公司的定位，不應該是一個成本中心，而應該成為利潤中心。

　　他還提出，電商平臺應當作為一種現有采辦方式的補充，“雖然電商采購不是萬能的，對于一些特殊情況不能完全適用，但是在民用級、大宗原料的非危險性領域應該大膽嘗試。”

　　高志剛指出，電子化采購平臺是一項時代的進步，它的作用是完全可以肯定的。同時，電子化平臺是集中采購的一項重要的渠道和手段，但是，這并不能將二者畫上等號。

　　“透明和規范遠遠比集中采購更重要。”高志剛說道。透明和規范是集中采購的兩大必要基礎，缺乏這兩點要素，何談集中采購，缺少這兩點要素，集中采購形同虛設。而電子化采購平臺只是提高了采購效率，要想從根本上根治集中采購中出現的問題，還是要強調透明和規范兩大原則。

　　當然，集中采購所帶來的好處是顯而易見的，首先最明顯的一點就是它能帶來價格優勢，然而，如果在集中采購中不能做到透明和規范兩大基礎，那么，集中采購帶來的價格優勢很有可能就變成了集中腐敗。

　　其次，集中采購還會形成一個問題就是上級包辦、代級包辦。因此，集中采購還要發揚民主，大家的事情大家辦，不能大包大攬，利用上級職權來遮擋下級該有的民主。

　　高志剛同時也表示，基層用戶的參與度在集中采購中顯得尤為重要。“中國是官大一級壓死人的現狀，因此有很多問題容易被掩蓋掉。大家身份平等，應廣開言路，實行民主決策，針對不同下級需求，進行不同采購，提升基層用戶的參與度。”高志剛說到。

　　然而，在以上問題都解決的情況下，仍有許多可操作部分存在于采購流程和操作細節當中。

　　“各企業采購水平差異較大，很大程度上是考核細則和體系建設參差不齊的原因。”國資委考評局相關人士認為，多數企業有采購制度，卻沒有考核，或者考核指標不細，不可操作。

　　目前，國資委對央企的考核，主要包括利潤總額和經濟增加值指標，并不會單獨對采購進行考核。所以，采購領域的考核，多為企業內部行為。而考核評價體系的缺失，直接導致了采購人員的積極性和采購過程的公開性。

　　華北油田公司招標中心陳玉芳認為，制定評標標準應該遵循專一性和公平性原則。所有采購項目的評標標準對供應商來說都應該是一致的、平等的，不能帶有傾向性、歧視性和排斥性條款，且應該做到公平、公正、公開，讓所有供應商都知曉。

　　因此，許多業內人士建議，應該組織建立集中管理平臺，或集中采購同一平臺，對采購商品價格、采購流程以及考核、評分標準等一系列可操作細節上都進行統一監管，防止暗箱操作事情發生。

　　正確借鑒政府采購

　　國有資產監管機構應當指定統一的國有企業采購信息發布媒體，免費向國有企業提供信息發布服務。對于國有企業達到一定數額標準的采購項目，國有資產監管機構應當要求其在指定媒體上公開發布采購信息。如暫時沒有合適的發布媒體，由于政府采購指定發布媒體的受眾面已經非常大，也可要求國有企業在政府采購指定媒體發布采購信息。

　　江蘇省政府采購中心副主任龔云峰認為，借鑒政府采購科分為兩方面：一是借鑒政府采購不同的采購方式，發布不同的采購信息，如招標公告或資格預審公告等。二是確定合作供應商后，也應及時發布成交公告。公告中應提供所有必要的信息以證實采購活動的公平性和無私性，包括成交供應商的特點和相對優勢的信息。對沒能成交的供應商，應當告知其原因，以便于供應商在以后參與采購時能夠表現得更加優秀。三是公開內部和外部監督機構的聯系方式，主動接受社會各界的監督。相關信息的發布要求也可參考政府采購信息發布的有關規定。

　　但同時他還表示，鑒于我國的政府采購制度也剛起步不久，相關法律法規也在不斷完善過程中，因此國有企業在借鑒政府采購制度的同時，必須結合企業采購的特點，有針對性地予以“揚棄”，才能更好地服務于企業的競爭戰略。

　　這也與高志剛的觀點不謀而合。他認為，國企采購與政府采購也存在著差異，不能完全照搬照操警服采購的經驗模式。

　　一方面，國企采購和政府采購在效率和程序等方面有天然的不同。國企采購更強調效率，而政府采購更強調公平。第二個方面，政府采購也有很多局限性和它的先天不足，例如價格和效率等問題也是飽受詬病，因此，國企采購正好可以利用這點，發揮它的后發展優勢，有意識規避和避免政府采購的覆轍。

　　但是往往這種只喊口號的方式是無法真正落實的。如何才能將口號落實到實際采購當中去？高志剛向記者透露，他本人與國資委相關平臺在此前已經研發了一種第三方采購平臺機制，此品臺即將于今年10月份問世，并且，在出臺該平臺的同時，也欲組織各大國企自愿成立一個第三方監管協會，這樣雙管齊下，來對國企采購的規范打開一個良好的開端。

　　重視第三方平臺

　　高志剛表示，發育、扶持若干個第三方采購平臺是解決國企采購問題最有效的辦法。

　　比如國企買電腦，幾家大國企統一委托給一個第三方平臺，這幾家大國企同時對該第三方平臺進行共同監督。如果此第三方平臺在價格、質量等各方面指標都能達到這些國有企業的滿意，那么各家國企則會在該平臺上進行采購，如果這個第三方平臺不能達到某些國企的要求，那么該國企則會去選擇另外的第三方采購平臺進行采購。

　　此時，大家的身份都是平等的，在此情況下，就會將多方形成一種制衡的關系。沒有上下級之分，也基本可以杜絕權力干預。因為，此第三方平臺不會因為一家國企關系而私下內定中標供應商，這樣就將各種私權相互抵消。

　　據高志剛透露，這個第三方平臺的名字已經取好，就叫“國企采購中心”（網站叫做“國企采購網”）。目前所有程序都已開發準備完畢，已經開始要進行電子化。預計很快在今年10月份面世。

　　據了解，該平臺完全是市場化的平臺，不依靠任何行政權力。并不是規定大家一定要在該平臺進行采購，各大國企可以在該平臺與其他平臺或渠道進行對標，如果不符合某國企要求，則該國企完全可以通過其他渠道進行采購。那么，這個平臺就會成為一個對標的參照系。而并不是通過權力、強制文件來要求企業必須通過此平臺進行采購。

　　同時，據高志剛透露，國企在職員工也可享受該平臺帶來的各類優惠政策。

　　那么問題來了，如何能確保其他不在此平臺上進行采購的國企做到不違規操作呢？

　　此時就需要政府出臺一種文件與該平臺進行相互配合，規定國企在進行采購的時候，必須先經過此平臺的參數對比，如果這個平臺的各方面指數都是合理的，就要在該第三方平臺上進行采購。如果認為此平臺提供的商品不能符合企業要求，那么就要寫出一份關于對比后不采用該平臺資源進行采購的理由報告。這樣就把國企采購的行為非常有效地規范了。

　　與此同時，如何加強行業自律也被國資委等監管機構納入考慮范圍之內。例如，可以成立一個國企采購協會，通過此類協會組織加強行業自律，自發形成采購制度規范，要想入會，就要接受該協會的規章制度。逐漸的就會自發地形成一種行業采購標準，真正從根本上將國企采購變成一個透明規范的行為。