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采用最低評標(biāo)價法評標(biāo)時，如何認定低于成本價投標(biāo)？如何防止惡意低價投標(biāo)？
多年來，這個問題一直困惑著政府采購的招標(biāo)人員。應(yīng)該說實踐中解決這個問題還是有一定難度的，因為這需要兩方面的標(biāo)準(zhǔn)作支撐，即客觀公平的市場參照價，以及惡意低價投標(biāo)低于市場參照價的比例系數(shù)認定。這兩方面的標(biāo)準(zhǔn)都需要一把標(biāo)尺來衡量，但現(xiàn)實問題是，這把標(biāo)尺是缺失的，或是不統(tǒng)一的。另外，政府采購貨物、工程、服務(wù)三種采購對象，其各自都著不同的標(biāo)準(zhǔn)。這些，都給政府采購招投標(biāo)工作的惡意低價投標(biāo)認定造成了很大困惑。而惡意低價中標(biāo)所引發(fā)的后期偷工減料、以次充好等教訓(xùn)也不時觸動著我們。所以，解決這個問題也是時不我待。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十四條第四款中規(guī)定：“采用最低評標(biāo)價法的，按投標(biāo)報價由低到高順序排列……評標(biāo)委員會認為，排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價或者某些分項報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評標(biāo)委員會可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補，以此類推。”
因為政府采購中貨物、工程、服務(wù)項目的各自的成本核算方式和標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，自然判斷供應(yīng)商是否惡意低價投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法也是不一樣的。所以要判斷是否低于成本報價，首先要分清采購對象。
三類采購對象成本構(gòu)成及核算
》貨物類
貨物類項目的成本構(gòu)成較為復(fù)雜，一方面是因為貨物品類較多。財政部最新最新頒布的《政府采購品目分類目錄》將貨物分為20個大類，僅通訊設(shè)備（硬件）就有120多種。另一方面，是構(gòu)成貨物的材料更多，國家沒有一個像建筑工程那樣統(tǒng)一的預(yù)算定額規(guī)范。
一般來說，貨物類的成本價格構(gòu)成因素有5方面（見如下公式）。
貨物成本構(gòu)成=構(gòu)成貨物主要原料的進價（包括稅收）+集成貨物的人工成本+管理成本+運輸成本+集后服務(wù)費用。
》工程類
工程類項目的成本價，目前主要是依據(jù)各省或各地出臺的建筑工程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范進行概算。
》服務(wù)類
服務(wù)的成本價極為特殊，因為不同服務(wù)類型的成本構(gòu)成不同，如物業(yè)管理服務(wù)成本構(gòu)成=本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)+五險一金+管理費+稅收+利潤。而社會科學(xué)研究、試驗開發(fā)成本的構(gòu)成及其計算方法就完全不一樣。還有軟件的設(shè)計開發(fā)成本價問題，目前也沒有明確的認定標(biāo)準(zhǔn)，近期某地的一軟件開發(fā)采購項目，就有供應(yīng)商報出1元的投標(biāo)價格。對此供應(yīng)商的解釋是，該軟件的開發(fā)成本早已收回，拿下這個項目，只想擴大市場份額，并在系統(tǒng)后續(xù)服務(wù)中實現(xiàn)盈利。
低于成本報價的認定
有了統(tǒng)一的成本價計算標(biāo)準(zhǔn)，在認定供應(yīng)商是否惡意低價投標(biāo)或低于成本報價時，還應(yīng)具體情況具體分析，因為其中的管理成本、技術(shù)成本等，也是因供應(yīng)商而異的。
》工程類-守住20%紅線
在貨物、工程和服務(wù)三類項目的采購中，應(yīng)該說目前成本價最好判斷的是工程。因為工程的成本價可依據(jù)建筑工程預(yù)算定額規(guī)范編制，其正負誤差為3都屬于正常范圍。供應(yīng)商的報價只有低于工程正規(guī)預(yù)算價的15%以上時才算惡意低價投標(biāo)或低于成本報價。
但如果供應(yīng)商所需的所有建筑機械為自有設(shè)備且設(shè)備折舊已在前期工程計提完，再加上供應(yīng)商自身內(nèi)部管理較好，管理成本較低，那總體成本就會降低。如果該供應(yīng)商在投標(biāo)中報價低于預(yù)算價20%，那這種情況就基本上不能算作惡意低價投標(biāo)或低于成本報價。但如果供應(yīng)商的報價超過了低于預(yù)算價20%的紅線，供應(yīng)商要想在該工程上賺錢，基本就只能靠偷工減料和偷稅漏稅了。
》貨物-重點評定管理費用
貨物的成本價也有一個公允的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即貨物的成本價不能低于市場平均價（社會平均成本是另一個概念，計算比較復(fù)雜），這個市場平均價中能節(jié)省的只有管理費用。影響管理費用在市場平均價中所占比例的因素也有許多，如供應(yīng)商所在地的經(jīng)濟水平、供應(yīng)商的規(guī)模大小、供應(yīng)商的管理水平等。
》服務(wù)-具體項目具體分析
服務(wù)的成本價的判斷標(biāo)準(zhǔn)要相對復(fù)雜一些，需要依據(jù)具體項目具體判斷。
服務(wù)的成本價判斷基本上可按《政府采購品目分類目錄》中的分類進行。《政府采購品目分類目錄》中共有24個大類，包括：科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、租賃服務(wù)、維護和保養(yǎng)服務(wù)、會議和展覽服務(wù)、住宿和餐飲服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、工程咨詢管理服務(wù)、水利管理服務(wù)、房地產(chǎn)服務(wù)、公共設(shè)施管理服務(wù)、能源的生產(chǎn)與分配服務(wù)、金融服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、交通運輸與倉儲服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療民生和社會服務(wù)、文化體育和娛樂服務(wù)、農(nóng)林牧副漁服務(wù)、采礦業(yè)和制造業(yè)服務(wù)、批發(fā)和零售服務(wù)、其他服務(wù)。
依據(jù)服務(wù)類成本的主要構(gòu)成因素，還可以將上述除其他服務(wù)之外的23大類進一步分為四類：第一類，以知識產(chǎn)權(quán)和腦力勞動為主的服務(wù)類，包括科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、教育服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、工程咨詢管理服務(wù)等；第二類，以體力勞動為主的服務(wù)類。包括維護和保養(yǎng)服務(wù)、會議和展覽服務(wù)、住宿和餐飲服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、公共設(shè)施管理服務(wù)、文化體育和娛樂服務(wù)、交通運輸與倉儲服務(wù)等；第三類，混合性的服務(wù)類。包括環(huán)境服務(wù)、水利管理服務(wù)、房地產(chǎn)服務(wù)、能源的生產(chǎn)與分配服務(wù)、醫(yī)療民生和社會服務(wù)、農(nóng)林牧副漁服務(wù)、采礦業(yè)和制造業(yè)服務(wù)等；第四類，特殊性質(zhì)的金融服務(wù)。
第一類，其成本主要構(gòu)成因素為知識產(chǎn)權(quán)和腦力勞動的費用，這種費用是無法準(zhǔn)確核算的，成本價判斷的依據(jù)主要為其科技含量和對社會貢獻的大小。
第二類，其成本主要構(gòu)成因素為“技能+體力勞動”，成本價的判斷較容易。
第三類，其成本主要構(gòu)成因素較為復(fù)雜，如環(huán)境服務(wù)，既有以體力勞動為主的清掃服務(wù)，也有危險廢物治理服務(wù)。所以同為環(huán)境環(huán)境服務(wù)，其成本價的構(gòu)成因素、核算方式不一樣。
第四類，雖然比較特殊，但成本價構(gòu)成因素有一個公允的計算方式，所以核算容易。比如車輛保險、大病醫(yī)療保險等，都有這樣的經(jīng)過長期反復(fù)檢驗和修正的計算依據(jù)或公式。
實際評審時，當(dāng)評審專家對供應(yīng)商的報價懷疑時，可以要求供應(yīng)商提供除商業(yè)秘密以外的一切資料，并核算成本價。成本價中必須包括各類稅收。如果供應(yīng)商的成本價不包括稅收，那么即使該供應(yīng)商的報價再低，也不能將合同授予該供應(yīng)商。因為，政府采購不能支持供應(yīng)商的偷稅漏稅行為。而在人員成本方面，也反對供應(yīng)商通過違反勞動法的規(guī)定降低成本，如最低工資標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)繳納的五險一金，必要的勞動安全保護投入等，都需要一并審查。
