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造價(jià)是工程建設(shè)項(xiàng)目的核心，對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，其造價(jià)失控現(xiàn)象以及如何有效地控制造價(jià)更是人們研究的焦點(diǎn)。目前，我國政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)階段造價(jià)失控的主要原因是評(píng)標(biāo)方法不當(dāng)。雖然，《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（原國家計(jì)委等七部委令第12號(hào)）做了明確規(guī)定：“評(píng)標(biāo)方法包括經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)估法或者法律、行政法律允許的其他評(píng)標(biāo)方法。”但是，在實(shí)踐中，各行業(yè)、各地方采用的評(píng)標(biāo)方法不僅不統(tǒng)一，而且叫法也是“五花八門”。有的是綜合評(píng)分法，有的叫綜合評(píng)估法，有的采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，有的叫經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，有的叫合理低價(jià)法，有的說復(fù)合標(biāo)底法等。其中相當(dāng)一部分人對(duì)經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法持有異議，實(shí)際運(yùn)用中也感到難以操作，無所適從，甚至出現(xiàn)誤解。本文從臺(tái)北市政府招標(biāo)采購打卡機(jī)的案例，談一談對(duì)經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的理解。
一、案例：一元錢一臺(tái)打卡機(jī)
1965年，臺(tái)灣震旦公司還是一家僅有7名員工的名不見經(jīng)傳的小公司。如今，它已經(jīng)發(fā)展成為擁有近萬名員工、15個(gè)子公司、年?duì)I業(yè)額達(dá)20多億美元的龐大集團(tuán)公司。
它何以發(fā)展得如此迅速呢？該公司是以銷售打卡機(jī)起家的。1968年，臺(tái)北市政府撥出預(yù)算4萬元（新臺(tái)幣，下同），公開招標(biāo)，購買2臺(tái)電動(dòng)打卡機(jī)，以便試行公務(wù)員上下班打卡制度。當(dāng)時(shí)，電動(dòng)打卡機(jī)的市價(jià)為每臺(tái)1.7萬元左右，參加投標(biāo)的廠商競爭非常激烈。投標(biāo)結(jié)束后，評(píng)標(biāo)人員發(fā)現(xiàn)震旦公司的標(biāo)單上寫著：“電動(dòng)打卡機(jī)，單價(jià)1元，兩臺(tái)則2元。”他們以為1元是1萬元的筆誤，立刻打電話，向震旦公司核對(duì)。震旦公司的答復(fù)是，確實(shí)是以“1臺(tái)1元，2臺(tái)2元”的價(jià)格競標(biāo)。同時(shí)，附了一封信給臺(tái)北市市長，表示震旦公司有意協(xié)助市政府推行打卡制度，愿意象征性地以1臺(tái)1元的價(jià)格，賣給市政府2臺(tái)電動(dòng)打卡機(jī)。
結(jié)果，當(dāng)然由震旦公司中標(biāo)。第2天，臺(tái)北市各大媒體以大篇幅報(bào)道此事，其中包括市長贈(zèng)旗感謝的消息。
由于市政府的4萬元預(yù)算，只用了2元錢，所以，市政府又用剩余的預(yù)算，向震旦公司購買兩臺(tái)打卡機(jī)與其他用品。因?yàn)樵囉脻M意，市政府陸續(xù)向震旦公司購買打卡機(jī)。從此，震旦公司所銷售的打卡機(jī)順利地進(jìn)入公營事業(yè)市場，市場占有率高達(dá)97%。
二、啟發(fā)與思考
震旦公司的做法雖然不符合我國現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》第33條“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競爭”和《反不正當(dāng)競爭法》第11條：“經(jīng)營者不得以排擠競爭對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品”的規(guī)定，但通過深度思考，從招標(biāo)投標(biāo)這個(gè)角度看，我們可以得出一些啟發(fā)與思考。
（一）在市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何一個(gè)投標(biāo)人都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”
招標(biāo)投標(biāo)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下成熟、高級(jí)、規(guī)范化的一種交易方式，市場交易活動(dòng)中的任何一方都追求自己利益的最大化。投標(biāo)人則表現(xiàn)為追求利潤的最大化，有時(shí)，投標(biāo)人會(huì)零利潤投標(biāo)，甚至是虧本投標(biāo)，這不過是投標(biāo)人的一種手段，一個(gè)游戲，最終目的還是追求自己更大的利潤。從表面上看，一方面，震旦公司雖然在此次招標(biāo)中嚴(yán)重虧本中標(biāo)，但政府和媒體免費(fèi)為公司做了廣告宣傳，僅新聞報(bào)道的價(jià)值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過4萬元。不僅提高了企業(yè)知名度，更重要的是排擠了競爭對(duì)手，產(chǎn)品得到了政府部門認(rèn)可，為今后順利進(jìn)入政府采購市場奠定了基礎(chǔ)。另一方面，臺(tái)北市政府在確認(rèn)中標(biāo)人無欺詐行為的情況下，花了4萬元錢買了4臺(tái)打卡機(jī)，比原計(jì)劃多買了2臺(tái)，大大超過了自己的預(yù)期，也實(shí)現(xiàn)了自己利益的最大化。交易雙方各有所圖，各有所報(bào)，達(dá)到了雙贏。
（二）評(píng)標(biāo)方法正確與否決定著能否從眾多投標(biāo)人中選出最能滿足招標(biāo)要求的中標(biāo)人
我們可以設(shè)想，如果此次評(píng)標(biāo)采取的不是經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法（相當(dāng)于國際所說的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法），而是采取的是諸如綜合評(píng)估法、合理低價(jià)法等，以及低于成本的投標(biāo)人除外的話，震旦公司根本不可能中標(biāo)，臺(tái)北市政府也不可能用4萬元錢卻買了4臺(tái)打卡機(jī)。不同的評(píng)標(biāo)方法就會(huì)有不同的評(píng)標(biāo)結(jié)果。目前，招投標(biāo)領(lǐng)域中，“圍標(biāo)”、“串標(biāo)”、“暗箱操作”、“只買貴的、不買對(duì)的”等現(xiàn)象的發(fā)生很大程度上是由于評(píng)標(biāo)方法不當(dāng)造成的。所謂的復(fù)合標(biāo)底，從另一個(gè)層面講，是逼迫人們?nèi)ァ皣鷺?biāo)”，增加中標(biāo)概率。打分法則難以控制評(píng)標(biāo)專家的主觀隨意性，而且將不是施工合同文件明示的、沒有合同效力的施工組織設(shè)計(jì)與投標(biāo)價(jià)一起打分有何必要呢？現(xiàn)場抽取權(quán)重的方法跟摸彩有什么區(qū)別？跟投標(biāo)人的實(shí)力、信譽(yù)、投標(biāo)意圖有什么聯(lián)系呢？因此，評(píng)標(biāo)方法科學(xué)合理與否，決定著整個(gè)招標(biāo)活動(dòng)是否公正、公平，是否具有經(jīng)濟(jì)性。可以說，如果評(píng)標(biāo)方法不科學(xué)合理，則其他一切都是形式。因此，從2012年2月1日實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確規(guī)定：標(biāo)底只能作為評(píng)標(biāo)的參考，不得以投標(biāo)報(bào)價(jià)是否接近標(biāo)底作為中標(biāo)條件，也不得以投標(biāo)報(bào)價(jià)超過標(biāo)底上下浮動(dòng)范圍作為否決投標(biāo)的條件。據(jù)此規(guī)定，以往采用的以標(biāo)底價(jià)格加權(quán)復(fù)合基準(zhǔn)價(jià)的做法也是違法的。
（三）經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)與最低投標(biāo)價(jià)有本質(zhì)上的區(qū)別
所謂經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)，是指對(duì)招標(biāo)文件做出了實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，在技術(shù)和商務(wù)部分能滿足招標(biāo)文件的前提下，將投標(biāo)人的報(bào)價(jià)經(jīng)過算術(shù)錯(cuò)誤糾正、折扣、為遺漏和偏差進(jìn)行的調(diào)整以及其他規(guī)定的評(píng)比因素修正后得出的最低報(bào)價(jià)。其與最低投標(biāo)價(jià)在內(nèi)涵上有本質(zhì)的區(qū)別。經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)并不一定是最低投標(biāo)價(jià)，只有在技術(shù)和商務(wù)部分完全滿足招標(biāo)文件要求，對(duì)招標(biāo)文件中的條款、條件及技術(shù)規(guī)格無實(shí)質(zhì)性偏離或保留情況下的最低投標(biāo)價(jià)才是經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)。有的投標(biāo)人雖然投標(biāo)報(bào)價(jià)最低，但由于在技術(shù)和商務(wù)上不能滿足招標(biāo)文件的要求，或者對(duì)招標(biāo)文件中的條款、條件及技術(shù)規(guī)格有實(shí)質(zhì)性偏離或保留，該投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)當(dāng)然不是經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)。又如，某個(gè)投標(biāo)人雖然投標(biāo)時(shí)報(bào)價(jià)最低，但在評(píng)標(biāo)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該投標(biāo)人報(bào)價(jià)中有算術(shù)錯(cuò)誤，或有漏項(xiàng)，或有可接收的偏差，此時(shí)，評(píng)委將根據(jù)評(píng)標(biāo)規(guī)定對(duì)投標(biāo)價(jià)進(jìn)行調(diào)整、修正，得出最終的評(píng)標(biāo)價(jià)，此時(shí)，該投標(biāo)人的評(píng)標(biāo)價(jià)與投標(biāo)時(shí)的報(bào)價(jià)就完全不同。
（四）經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法是市場經(jīng)濟(jì)條件下最為理想的評(píng)標(biāo)方法
任何事物都有利有弊，兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕。正如英國前首相丘吉爾說過：“民主是一種很糟糕的制度，只是目前還沒有比它更好的制度”。同樣，經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法并不是一個(gè)最完美的評(píng)標(biāo)辦法，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，它抓住了招標(biāo)的核心，符合市場經(jīng)濟(jì)競爭法則，能夠充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。招標(biāo)的目的是為了擇優(yōu)，有了優(yōu)“質(zhì)”，還要有優(yōu)“價(jià)”。由于招標(biāo)產(chǎn)品的質(zhì)量要求以及其他要求都在招標(biāo)文件做了明確規(guī)定，對(duì)每個(gè)投標(biāo)人都是公開的，每個(gè)投標(biāo)人都會(huì)按招標(biāo)文件規(guī)定響應(yīng)確認(rèn)，評(píng)標(biāo)時(shí)也是一視同仁。因此，投標(biāo)人之間唯一的競爭就是投標(biāo)價(jià)格競爭，完全憑自己的實(shí)力自愿報(bào)價(jià)。經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法正是切中了這一要害，最大限度發(fā)揮了競爭機(jī)制。加之，這種辦法定標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)單一、清晰，不設(shè)標(biāo)底，只編制招標(biāo)控制價(jià)，控制價(jià)不直接參與打分，而且事先要公開，因此，排除了參與編制標(biāo)底或控制價(jià)人的人為因素和標(biāo)底保密問題，評(píng)標(biāo)中評(píng)委的主觀因素也被限制到最低程度，避免了“暗箱操作”，阻止了“圍標(biāo)”、“串標(biāo)”現(xiàn)象發(fā)生。因此，經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法成為國際上通行做法，如世界銀行、美國、英聯(lián)邦國家、日本、中國香港、中國臺(tái)灣等均采用此種方法評(píng)標(biāo)。
在我國很多人抵制甚至反對(duì)經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，當(dāng)然與我國法律體系不完善、誠信體系不健全有關(guān)外，根本上是我國現(xiàn)有的招標(biāo)項(xiàng)目大多是政府投資項(xiàng)目，如中標(biāo)價(jià)太低，則尋租腐敗的空間太小，現(xiàn)實(shí)中很多業(yè)主最后與投標(biāo)人站到一起去不正當(dāng)?shù)鼐S護(hù)投標(biāo)人的利益。有的提出所謂的“惡性競爭”，不知是如何界定的？在市場競爭中，其他行業(yè)都存在著虧損、倒閉、破產(chǎn)，為什么工程建筑領(lǐng)域就不能優(yōu)勝劣汰嗎？在歐美國家，承包商破產(chǎn)倒閉的比率超過其他任何行業(yè)，美國平均每年有13%的承包商破產(chǎn)倒閉，可見投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)之大。
（五）中標(biāo)價(jià)高低與招標(biāo)采購的貨物、工程質(zhì)量沒有必然聯(lián)系
很多人認(rèn)為低價(jià)中標(biāo)必然不能保證質(zhì)量，投標(biāo)價(jià)越高，貨物、工程質(zhì)量越好。其實(shí)，質(zhì)量與管理密切相關(guān)，而與價(jià)格沒有必然的聯(lián)系。追求利潤最大化是投標(biāo)人的天性。誠然，合理的利潤是保證質(zhì)量的前提，但有合理的利潤甚至是高額利潤卻并不一定能保證質(zhì)量。報(bào)價(jià)與貨物、工程質(zhì)量有關(guān)系，但沒有必然關(guān)系。質(zhì)量是嚴(yán)格管理和監(jiān)督出來的。市場經(jīng)濟(jì)成熟的歐美國家都是采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)標(biāo)，但其工程質(zhì)量卻很好，這與嚴(yán)格的工程監(jiān)管分不開的。我國從1981年首次利用世行項(xiàng)目貸款，到2011年累計(jì)利用世行貸款478億美元，支持建設(shè)了一大批工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、能源、水利、林業(yè)等重點(diǎn)項(xiàng)目，并從1984年魯布革水電項(xiàng)目建設(shè)開始，無論是國際招標(biāo)，還是國內(nèi)招標(biāo)，全部采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，取得了令人滿意的效果。反觀，近年來，我國工程建設(shè)領(lǐng)域不斷發(fā)生的質(zhì)量事故，以血的教訓(xùn)告訴我們，沒有嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，價(jià)格再高，也不能保證質(zhì)量。因此，不只是在招標(biāo)環(huán)節(jié)，而是在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)中，都要圍繞項(xiàng)目質(zhì)量管理這個(gè)中心，落實(shí)措施，強(qiáng)化責(zé)任，使質(zhì)量管理落到實(shí)處。要嚴(yán)格對(duì)監(jiān)理的考核管理，杜絕監(jiān)理拿了甲方的錢去卡乙方、拿了乙方的錢去騙甲方的現(xiàn)象發(fā)生。
（六）認(rèn)真對(duì)待報(bào)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場平均價(jià)格或同行投標(biāo)報(bào)價(jià)的投標(biāo)人
市場機(jī)制是一種競爭經(jīng)濟(jì)。投標(biāo)競爭既是價(jià)格的競爭，也是投標(biāo)人之間比實(shí)力、比信譽(yù)、比管理水平、比應(yīng)變能力的競爭。在現(xiàn)代社會(huì)，投標(biāo)人由于內(nèi)部管理的先進(jìn)性或技術(shù)的先進(jìn)性，完全有可能使投標(biāo)人個(gè)別成本低于社會(huì)平均成本和行業(yè)平均成本，從而使其報(bào)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場平均價(jià)格或同行的投標(biāo)報(bào)價(jià)；同時(shí)，不同的投標(biāo)人在不同的項(xiàng)目上，對(duì)利潤的要求也是不一樣的，甚至有的投標(biāo)人為了打入新的市場領(lǐng)域，不惜“賠本賺吆喝”，如本文中的震旦公司。另外，由于信息不對(duì)稱，評(píng)標(biāo)時(shí)評(píng)委面對(duì)陌生的投標(biāo)人，根據(jù)有限的資料（一般僅有招標(biāo)文件和招標(biāo)文件），且在較短的評(píng)標(biāo)時(shí)間內(nèi)（一般只有1天時(shí)間，甚至只有幾個(gè)小時(shí)），根本不可能知道每個(gè)投標(biāo)人的個(gè)別成本、投標(biāo)策略等。因此，在遇到投標(biāo)價(jià)過低時(shí)，不能輕率地以低于成本廢除報(bào)價(jià)低的投標(biāo)人，一定要啟動(dòng)澄清程序。這一工作步驟不能省略，評(píng)委會(huì)要求該投標(biāo)人限期做出書面說明并提供相關(guān)證明材料。如投標(biāo)人未在規(guī)定期限內(nèi)做出合理說明或者不能提供相關(guān)證明材料的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競爭，否決其投標(biāo)。如果所做說明合理和提供的證明材料真實(shí)可信，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)取得一致意見后,可以確定該投標(biāo)人中標(biāo)。投標(biāo)人的所有確認(rèn)、澄清、承諾，一定要以文字為準(zhǔn)，書面的確認(rèn)、澄清、承諾，視作其投標(biāo)文件的組成部分。
總之，實(shí)行經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，各項(xiàng)配套法規(guī)日益健全，經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法必將以其科學(xué)性、先進(jìn)性和旺盛的生命力全面進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)領(lǐng)域，促進(jìn)我國招標(biāo)工作的良性發(fā)展，并與國際接軌。
作者：孫正清（江蘇省淮安市農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局）
