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　　《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱“18號令”）是政府采購最重要的部門規(guī)章，也是政府采購實踐中運用最多的操作辦法。近日，財政部發(fā)布了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），對18號令作出較大修改。仔細(xì)閱讀了征求意見稿后，筆者認(rèn)為，征求意見稿的最大特點是源于多年的政府采購改革實踐，并針對當(dāng)前改革中的新情況、新問題作出補充規(guī)定，用于指導(dǎo)實踐。

　　從整體結(jié)構(gòu)上看，章節(jié)由五章調(diào)整為七章，將第四章“開標(biāo)、評標(biāo)與定標(biāo)”改為“開標(biāo)和評標(biāo)”，刪除了“定標(biāo)”；增加了第五章“中標(biāo)和合同”；第七章“附則”明確，財政部將另行制定PPP項目有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、政府采購貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，同時還明確了“主管預(yù)算單位”的具體含義。條款由90條壓縮為82條。

　　征求意見稿依據(jù)《政府采購法》《政府采購法實施條例》，對法律法規(guī)有原則性規(guī)定卻無具體執(zhí)行要求的內(nèi)容作出進一步明確和細(xì)化。如科學(xué)合理確定采購需求包括的內(nèi)容、落實政策功能的主體、公開招標(biāo)公告的內(nèi)容、采購項目屬性的確定、惡意串通的具體情形、終止招標(biāo)的條件和程序、重新評審的除外情形、相同品牌不同投標(biāo)人的確定、政府采購合同的內(nèi)容、中標(biāo)結(jié)果公告的內(nèi)容（包括向未中標(biāo)人發(fā)招標(biāo)結(jié)果通知書、告知未中標(biāo)人本人的評審總得分與排序）等。同時，征求意見稿刪除了與修訂后的《政府采購法》及《條例》規(guī)定相沖突的部分內(nèi)容，如關(guān)于采購代理機構(gòu)的解釋及審批、投標(biāo)保證金的交納金額、性價比法等。

　　征求意見稿還結(jié)合政府采購改革實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，補充完善了貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)的操作規(guī)定。如編制招標(biāo)文件的內(nèi)容和要求、開標(biāo)操作程序、投標(biāo)人資格要求、邀請招標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)生、修改招標(biāo)文件重新招標(biāo)的具體情形、最高限價、對最高價中標(biāo)及低于成本價投標(biāo)需作出合理性說明、一般不得要求提供樣品、評委會組成不符合規(guī)定情形的處理、評審因素的確定、價格分值占總分值的比重和價格分的計算、評標(biāo)中的禁止性行為、可組織原評委重新評審的除外情形、可組建新的評委重新評標(biāo)的情形、修改評審結(jié)果的處理方式、因招標(biāo)文件問題導(dǎo)致評標(biāo)無法進行的處理、應(yīng)解除合同的情形等。這些均體現(xiàn)了政府采購從重程序、輕結(jié)果轉(zhuǎn)向強化源頭和結(jié)果管理。

　　征求意見稿進一步強化了采購人的主體責(zé)任，賦予采購人在采購需求制定、政府采購政策落實、資格審查、市場調(diào)查、價格測算、招標(biāo)組織、自行采購、專家選定、投標(biāo)人推薦、中標(biāo)人確定、合同履約等方面更大的權(quán)利。與此同時，采購人也將履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔(dān)更多責(zé)任。

　　按照簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的要求，為進一步推進政府采購監(jiān)管方式改革，減少行政審批，簡化工作程序，征求意見稿還刪除了一些與政府采購制度改革不相適應(yīng)的內(nèi)容，如由公證機構(gòu)檢查并公證投標(biāo)文件的密封情況、開標(biāo)前通知有關(guān)部門、采購文件至少保存15年等規(guī)定。

　　從具體內(nèi)容來看，主要有以下變化：

　　增加了《政府采購法實施條例》作為制定辦法的依據(jù)。18號于2004年9月11日起施行，《政府采購法實施條例》于2015年3月1日起施行。因此，征求意見稿第一條明確，依據(jù)《政府采購法》《政府采購法實施條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定本辦法。

　　刪除了“招標(biāo)采購單位”的表述和對代理機構(gòu)的解釋。關(guān)于政府采購當(dāng)事人，《政府采購法》中未出現(xiàn)過“招標(biāo)采購單位”，18號令第二條中提到了“采購人及采購代理機構(gòu)（以下統(tǒng)稱‘招標(biāo)采購單位’）進行政府采購貨物或者服務(wù)（以下簡稱‘貨物服務(wù)’）招標(biāo)投標(biāo)活動，適用本法”，并解釋說明“前款所稱代理機構(gòu)，是指集中采購機構(gòu)和依法認(rèn)定資格的其他采購代理機構(gòu)”。征求意見稿第二條刪除了“招標(biāo)采購單位”，表述更加規(guī)范，同時刪除了對代理機構(gòu)的解釋。究其原因，一是《政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財政部第61號令）廢止后，《政府采購法》進行了相應(yīng)修訂，二是《政府采購法實施條例》第十二條已經(jīng)明確，“政府采購法所稱采購代理機構(gòu)，是指集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)”。

　　明確公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，分別確定省、市、縣標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，《政府采購法》第二十七條規(guī)定，“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”，18號令第四條規(guī)定，“貨物服務(wù)達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，必須采用公開招標(biāo)方式”，征求意見稿第四條明確，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

　　明確了落實政府采購政策功能的責(zé)任主體，增加了節(jié)約能源要求。征求意見稿第五條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在貨物服務(wù)招投標(biāo)活動中落實節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策，與《政府采購法》第九條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”以及《政府采購法實施條例》第六條規(guī)定“國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)”相銜接。

　　明確招標(biāo)項目屬性以資金占比最高的采購對象確定。征求意見稿第六條明確，同一招標(biāo)項目中含有貨物、服務(wù)不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定項目屬性。該條規(guī)定與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條第三款中“采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性”類似，可參照來看。

　　要求采購人、采購代理機構(gòu)進一步規(guī)范內(nèi)部控制，強化監(jiān)督?！墩少彿ā返诹粭l、第六十二條對集中采購機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理制度提出了要求，但對采購人、社會代理機構(gòu)未曾著墨。財政部2012年印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，對建立政府采購單位內(nèi)部管理制度的有關(guān)內(nèi)容、控制機制作了詳細(xì)的規(guī)范?！墩少彿▽嵤l例》第十一條要求采購人建立政府采購內(nèi)部管理制度，第十三條要求采購代理機構(gòu)（包括集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)）建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度，具備開展政府采購業(yè)務(wù)所需的評審條件和設(shè)施。

　　征求意見稿根據(jù)上述法律法規(guī)，結(jié)合實際，進一步補充完善了采購人、采購代理機構(gòu)的內(nèi)控制度建設(shè)要求。第八條要求采購人按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，規(guī)范本單位政府采購招標(biāo)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，包括建立健全政府采購內(nèi)部管理制度，歸口管理政府采購活動，分設(shè)不相容崗位，規(guī)范內(nèi)部審核和記錄控制等；要求代理機構(gòu)規(guī)范招標(biāo)代理活動的內(nèi)部控制，采購文件編制與評審、合同簽訂與驗收等采購執(zhí)行崗位相互分離，采購組織與內(nèi)部審批、詢問答復(fù)與質(zhì)疑答復(fù)等崗位相互分離；要求采購人與其委托的采購代理機構(gòu)在招標(biāo)采購活動中相互監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)對方有違法行為的，應(yīng)當(dāng)要求或者建議其改正，拒不改正的，應(yīng)當(dāng)及時向采購人的本級財政部門報告。

　　明確未納入集中采購目錄的，采購人可自行招標(biāo)，也可委托代理招標(biāo)。征求意見稿第九條規(guī)定，未納入集中采購目錄的政府采購招標(biāo)項目，采購人可以自行招標(biāo)，也可以委托采購代理機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理招標(biāo)。

　　明確了采購人自行組織開展招標(biāo)活動的條件，只要有一定能力和條件、有相關(guān)專業(yè)人員即可，刪除了“具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”的要求。征求意見稿第九條規(guī)定，采購人符合下列條件的，可以依法自行組織開展招標(biāo)活動：有編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件；有與采購項目規(guī)模和專業(yè)性相適應(yīng)的專業(yè)人員。

　　要求采購人進行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況，科學(xué)合理確定采購需求，進行價格測算?！墩少彿▽嵤l例》第十一條規(guī)定，采購人在政府采購活動中應(yīng)“科學(xué)合理確定采購需求”。如何確定？征求意見稿第十條給出了具體做法，即，采購人應(yīng)當(dāng)對采購標(biāo)的的市場技術(shù)或服務(wù)水平、供應(yīng)、價格等情況進行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況科學(xué)、合理地確定采購需求，進行價格測算。

　　采購需求合規(guī)、完整、明確，主要包括七個方面。《政府采購法》第二十二條規(guī)定，“采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待或者歧視待遇”?！墩少彿▽嵤l例》第十五條提出，“采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求”“除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確”。征求意見稿第十一條明確，采購需求合規(guī)、完整、明確的具體內(nèi)容主要包括七個方面：采購標(biāo)的執(zhí)行的國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)或者其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；采購標(biāo)的所要實現(xiàn)的功能或目標(biāo)，以及需落實的政府采購政策；采購標(biāo)的需滿足的質(zhì)量、安全、節(jié)能環(huán)保、技術(shù)規(guī)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等性能要求；采購標(biāo)的的物理特性，如尺寸、顏色、標(biāo)志等要求；采購標(biāo)的的數(shù)量、采購項目交付或執(zhí)行的時間和地點，以及售后服務(wù)要求；采購標(biāo)的的驗收標(biāo)準(zhǔn)；采購標(biāo)的其他技術(shù)、服務(wù)要求。

　　規(guī)定采購人可以設(shè)最高限價，但不得設(shè)最低限價。征求意見稿第十二條規(guī)定，采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)設(shè)定最高限價，但不得設(shè)定最低限價。

　　明確邀請招標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)生，可采取公告征集、庫內(nèi)隨機抽取、采購人書面推薦三種方式，并規(guī)定了隨機抽取、書面推薦的比例，明確了隨機抽取的方式、操作程序及監(jiān)督管理。關(guān)于邀請招標(biāo)如何產(chǎn)生供應(yīng)商，18號令第十五條明確，招標(biāo)采購單位從評審合格投標(biāo)人中通過隨機方式選擇三家以上的投標(biāo)人，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請書。而征求意見稿第十三條規(guī)定了發(fā)布資格預(yù)審公告征集、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機選取、采購人書面推薦三種方式。采用后兩種方式產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商名單的，要求其總數(shù)不得少于擬隨機抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍。

　　為保證隨機抽取的公平公正，征求意見稿還明確，隨機抽取是指采購人通過抽簽等能夠保證所有符合資格條件的供應(yīng)商機會均等的方式選定投標(biāo)人。采購人隨機抽取投標(biāo)人時，應(yīng)當(dāng)有不少于兩名的本單位相關(guān)人員在場監(jiān)督，并形成書面記錄隨采購文件一并歸檔。

　　增加了公開招標(biāo)公告內(nèi)容，使之更為完整、明確。征求意見稿第十四條詳細(xì)規(guī)定了公開招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，具體包括九項。較之18號令，增加了采購項目的簡要規(guī)格描述或項目基本概況介紹、項目預(yù)算或者最高限價、項目需要落實的政府采購政策、公告期限、采購項目聯(lián)系人姓名和電話。此外，征求意見稿第十五條還明確了資格預(yù)審公告的主要內(nèi)容，具體包括十項，除了六項與公開招標(biāo)公告中的內(nèi)容相同，還另外規(guī)定了四項。而18號令對資格預(yù)審公告的內(nèi)容未作規(guī)定。